Mirada al gasto social

El caso de Costa Rica está muy bien documentado. La tesis principal es que, del 2007 al 2013, se incrementó el gasto social en términos reales muy por encima del crecimiento real de la economía, pero la cantidad y calidad de los servicios percibidos por la comunidad no se expandió en la misma proporción.

En términos generales, la coyuntura económica mundial mejoró del 2002 al 2007 y permitió aumentar la recaudación y disminuir el déficit fiscal. Pero, después de la crisis, el gasto público en términos reales se disparó mucho más que el crecimiento real del PIB, disminuyó la tasa de recaudación (asociada con el bajo crecimiento) y, por ende, creció el déficit fiscal comprometiendo no solo las finanzas públicas sino la capacidad estatal para proveer servicios públicos. Costa Rica fue el país con mayor crecimiento del gasto en Centroamérica. De ahí se deriva una primera conclusión: el incremento del gasto social no necesariamente deviene en más y mejores servicios ni, tampoco, contribuye a mejorar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

El principal responsable del crecimiento del gasto, según el BID, fue la planilla, que creció un 65% entre el 2007 y el 2013. A diferencia de otros países centroamericanos, esa expansión se dio principalmente en salarios y no en gastos vinculados con un mayor ofrecimiento de servicios. Los servidores públicos existentes se llevaron la tajada del león, pero los usuarios no disfrutaron de un aumento en los servicios. También recuenta que el incremento en las remuneraciones supera el registrado para el sector privado. La recomendación es congelar por un tiempo el crecimiento del gasto en salarios públicos hasta nivelar con los equivalentes del sector privado. Desde nuestro punto de vista, y en ausencia de una reforma legal, congelar temporalmente salarios por encima del mercado sería una forma de compensar los excesos del pasado.

En el caso de la educación, la situación es particularmente llamativa: “Los salarios docentes estuvieron por encima del crecimiento del PIB per cápita”, dice el reporte. Para los educadores, el incremento fue de un 11,1%, mientras que el PIB per cápita solamente subió un 2,3%. El incremento en planilla no se utilizó para nombrar más maestros –como hubiera sido preferible para extender la cobertura educativa y disminuir el número de alumnos por maestro, sobre todo en zonas rurales–, sino para aumentar funcionarios administrativos y pagar mejor a los educadores existentes. Costa Rica fue el país centroamericano que menos maestros nuevos (netos) nombró por cada funcionario administrativo en el período (1,1) mientras que en Guatemala (16,2) y El Salvador (12,3) los recursos sí se fueron a engrosar las filas de maestros, permitiendo mayor cobertura.

La pregunta fundamental es si el mayor gasto salarial representó mejores resultados educativos. La respuesta es ambigua. Si bien Costa Rica salió razonablemente bien librada en el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo de la Unesco, que analiza los resultados para estudiantes de tercero y sexto en pruebas de lectura y matemáticas, cuando se introducen otras variables, como deserción y reprobación en distintos niveles regionales, los resultados no son tan halagüeños. San José tiene una de las tasas de repetición más elevadas: 11,5%. El BID recomienda incrementar los maestros en preescolar y secundaria, y no en primaria, habida cuenta del cambio demográfico del país.

En salud también hay mucho por mejorar. El incremento real para los profesionales en el período examinado fue generoso (un 4% frente a un 3% del PIB per cápita), pero no tanto como el recibido por los educadores. Los estándares tradicionales para medir el desempeño del gasto sanitario muestran que Costa Rica sigue estando bien posicionada frente a los demás países centroamericanos en cobertura poblacional y territorial, mortalidad en menores de cinco años, expectativa de vida al nacer y mortalidad para la población en general. Pero cuando se pasa de las estadísticas nacionales a las territoriales se produce una gran dispersión y heterogeneidad. No todas las regiones muestran los mismos índices generales ni, tampoco, hay correlación suficiente entre los incrementos del gasto en salud y los resultados territoriales.

Parte de la nueva metodología para evaluar los resultados frente al incremento en los gastos es ponderar lo que hace cada cantón en la realidad, frente a un estándar ideal o potencial de lo que se podría lograr con la misma dotación de recursos y, luego, comparar cada uno con el promedio general. La pregunta que se plantea es cómo hacer más con los mismos recursos. O, dicho de otra forma, pasar del análisis meramente numérico (macro) a otro más micro para ver lo que en la realidad se hace frente a lo que se podría hacer. Los resultados son asombrosos. Se determinó que, en general, se hallaban cerca de una cuarta parte por debajo del potencial, que en educación y salud podrían disminuir las tasas de deserción y mortalidad infantil en un 25%, que un 60% de las unidades examinadas tenían niveles de eficiencia muy bajos y que la eficiencia relativa es menor en zona rural.

La conclusión principal es que, en última instancia, “la productividad del gasto dependerá de la forma en que interactúan insumos físicos y niveles de esfuerzo y competencia del recurso humano”. Agregamos que, en el enfrentamiento actual entre el Ministerio de Hacienda y el de Educación por elevar el presupuesto del segundo al 8% del PIB, debe prevalecer la posición del primero. Antes de incrementar a ciegas sus dotaciones presupuestarias, el Ministerio de Educación debería demostrar su eficiencia general y la de cada una de sus unidades educativas y obtener mejores resultados. Igual metodología debería generalizarse en todo el sector público. La situación fiscal no está para expandir gastos sino para hacer más con los recursos.