Hoja de ruta contra la pobreza

Focalización. Se debe focalizar la ayuda en quienes más lo necesitan: las personas más pobres entre los pobres. Diversos diagnósticos han arrojado –el más reciente, de Sauma y Trejos (2014) para el PNUD– que la política social de Costa Rica no ha tenido una focalización oportuna, especialmente en lo que a transferencias se refiere.

El estudio en cuestión demuestra los niveles de filtraciones en los programas del régimen no contributivo (RNC) de la CCSS, donde el 22,5% de las pensiones llega a los deciles V al X de la población, es decir, una quinta parte del régimen va a la mitad más rica de la población. En los programas de Fonabe y Avancemos ese porcentaje de filtración es de un 20,4% y, en los programas del IMAS, de un 8,2%.

Estas cifras señalan una ruta de acción y de mejora que el Gobierno ya está acometiendo. Es decir, una mejor focalización de estos programas hacia los grupos más pobres y solventando las filtraciones mencionadas, lo cual tiene el potencial de reducir la pobreza extrema utilizando los recursos actuales.

Esto es imperativo para erradicar la pobreza extrema y, sin embargo, es aún insuficiente.

Solo en el IMAS, hay identificadas en el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO) unas 55.000 familias en el grupo 1 (bajo la línea de pobreza extrema) con datos actualizados a los últimos tres años. No obstante, en el 2014, de esas familias del grupo 1, la institución solo ha atendido con algún programa a 28.500 de ellas, un 52%.

Esto quiere decir que hay otras 26.500 familias en pobreza extrema, el 48% de las familias identificadas como las más pobres de las pobres, con nombres, apellidos, dirección y, en algunos casos, teléfonos, a las que no se les ha brindado ayuda en este año.

Como la prioridad del nuevo Gobierno es la pobreza extrema, debemos girar la atención a este grupo prioritario (de nuevo, los más pobres entre los pobres) que no ha sido atendido y al que estaremos dirigiendo nuestro trabajo en los próximos meses y años.

Hemos identificado que el sistema de lucha contra la pobreza alcanza a quienes pueden llegar a pedir, pero el sistema no llega hasta donde están los más excluidos. No solo debemos atender, por ejemplo, a quienes ya están en el sistema educativo, sino que también debemos identificar y llegar a quienes están fuera de él.

Escala. El combate a la pobreza debe tener escala, debe mover la aguja para reducir la pobreza. Más allá del IMAS, los esfuerzos que se impulsen para erradicar la pobreza extrema, y la pobreza en general, no pueden ser exclusivos de una institución o de una mera política de transferencias asistenciales.

La buena noticia es que en Costa Rica existe el Fondo de Asignaciones Familiares (Fodesaf), algo pionero en América Latina, el cual tiene fondos seguros y constantes para el combate a la pobreza. Este fondo, para el 2015, proyecta tener ¢521.000 millones, aproximadamente el 2% del PIB, y representa el 76% del gasto social del país, lo cual es una cifra muy robusta. El Fondo tiene escala.

Lo malo es que, hasta el día de hoy, los fondos de Fodesaf han trabajado desarticuladamente. Si hacemos una analogía, es como si tuviéramos una gran masa de agua, pero, en lugar de usarla conjuntamente como un cañón de presión que derriba la montaña de la pobreza, utilizamos esa agua para rociar la montaña, pero sin demolerla.

Desde el 2006, la Contraloría (Informe de DFOE-30-2006) señaló la existencia de una dispersión en el combate a la pobreza, pues había 34 programas manejados por 22 instituciones. Hoy, ocho años más tarde, el panorama no es muy distinto, ya que esas 22 instituciones manejan 26 programas.

Aunado a lo anterior, el estudio mencionado de Sauma y Trejos indica que “es necesario perfeccionar y uniformar los mecanismos de selección de beneficiarios, para garantizar que los mismos llegan a quienes realmente lo necesitan. En este sentido, es recomendable que todas las instituciones participantes en la ejecución de estos programas utilicen el mismo mecanismo de selección de beneficiarios –aunque los criterios para cada programa pueden diferir según sus objetivos– y la misma concepción de pobreza”.

Tenemos que pasar de un esquema en el que, con frecuencia, cada institución ejecuta en solitario su programa con su propia base de beneficiarios –“pichuleísmo institucional”– a un sistema donde todo el músculo institucional responde a una estrategia que impacta la escala.

Se trata, pues, de un esquema que, de manera coordinada, con un solo registro de beneficiarios y con necesidades específicas identificadas por región (sean de ingreso, educación, salud, vivienda, empleo, etc.), trabaja articuladamente para mover la aguja de la pobreza, esa que ha permanecido estática por 20 años: sector público, sector privado, municipalidades y voluntariado con niveles altos de articulación a partir de la información técnica, y no de la discreción política. Así lo han hecho México, Brasil y, sobre todo, Colombia, entre otros países exitosos.

La articulación debe reducir la pobreza, porque impactar las cifras significa impactar las vidas de las personas, y esa es la meta por la que trabaja esta Administración.

Todo esto debe ir de la mano de una política de crecimiento económico y de empleo en sectores como la construcción, el turismo y la agricultura, sin detrimento de otros. Sin crecimiento y empleo, la política de combate a la pobreza pasa de ser un esfuerzo de reducción a uno simplemente de contención.

Armonización. Lo anterior requiere armonización: el trabajo coordinado interinstitucional. Esto implica el manejo de un mismo registro único de beneficiarios, con presupuestos transversales y prioridades regionales compartidas. Hoy estamos en el punto de que las bases de datos de los programas pueden comunicarse entre sí, a través del registro único de beneficiarios, y tenemos la oportunidad histórica de cruzar y generar mapas sociales, de necesidades y de pobreza.

En este sentido, contamos con los esfuerzos existentes en Desaf para el registro de beneficiarios, del IMAS con el SIPO, y la información recabada por el INEC y las universidades públicas. También contamos con el apoyo de la Universidad de Oxford, recientemente negociado en la Conferencia de Alto Nivel de la Pobreza Multidimensional, así como con el apoyo de países como Colombia, México, Chile y Brasil, que ya han avanzado en esta dirección, del sistema de Naciones Unidas y con muestras de mucho interés del sector privado nacional.

Hay mucho por hacer. Hay que eliminar los trámites burocráticos inútiles que piden requisitos innecesarios y ponen barreras de exclusión a los ya de por sí excluidos. Necesitamos agilizar los sistemas en función de los pobres y no del sistema mismo. Hay que pasar del mero asistencialismo a una atención integral y que genere capacidades.

Los programas deben eventualmente “graduar” a los beneficiarios, procurar que las personas generen las capacidades para valerse por sí mismas, y que no sean dependientes de las transferencias. Para eso, también hay que evaluar los resultados de los programas.

Se debe eliminar la discrecionalidad de la política para repartir los beneficios y escoger a los beneficiarios, y debe ser la técnica y la definición de grupos y regiones prioritarias las que asignen los recursos. Los principios de una política pública (focalización, escala y armonización) con la técnica y la ciencia son los que deben guiar la planificación. Hemos identificado mucho por hacer en estos campos.

Hay líneas claras: la focalización de las ayudas en los grupos más necesitados y las regiones prioritarias, la armonización de los actores en la lucha contra la pobreza a través de los sistemas de información (mapas y registros) y el trabajo procurando impacto en la escala de la pobreza para mover la aguja.

No es tarea fácil, pero es nuestro deber. Para eso pedimos el poder.

Carlos Alvarado Quesada, ministro de Desarrollo Humano e Inclusión Social.