EscucharUn gobierno tras otro, cuando el PIB chino quedó por debajo de las metas, recurrieron a la misma herramienta: el gasto gubernamental en inversiones de infraestructura para estimular a la economía, pero para que el estímulo fiscal sea exitoso hay que lograr que los detalles de su implementación funcionen correctamente.
Es entonces cuando destacan dos desafíos. El primero es el financiamiento: aunque los responsables de las políticas chinas dependen del gasto fiscal para cumplir sus metas de crecimiento oficial, no se sienten cómodos cuando aumenta la tasa de apalancamiento, ni con el riesgo moral en los gobiernos locales. Por eso son renuentes a financiar inversiones en infraestructura a través del presupuesto público general.
Las autoridades, por el contrario, usan otros fondos presupuestados, como los bonos sectoriales (BS) y los ingresos por la venta de derechos de uso de suelo. A ese financiamiento se suma el “autofinanciamiento”, en su mayor parte a través de la emisión de bonos municipales, los créditos bancarios y las empresas estatales.
Una característica sorprendente de la estructura del financiamiento es que cuánto más caro es el origen de los fondos, mayor es su participación en el monto total. La participación del presupuesto público general, entonces —que no tiene costo, desde la perspectiva de los inversores— es pequeña. Según mis estimaciones, en 2021 constituyó el 10,2% (y la contribución del gobierno central solo fue del 0,1%). Los fondos captados mediante la venta de bonos municipales —que son mucho más caros— representaron el 30% de la estructura total del financiamiento.
Debido que dependen de los fondos que obtiene a través del mercado de capitales y los bancos comerciales, las inversiones de infraestructura china son mucho más caras de lo necesario. Y aunque el enfoque elegido por China protege la relación déficit/PIB, implica una pesada carga para los gobiernos locales, especialmente porque la inversión en infraestructura no suele ser rentable ni generar grandes flujos de caja.
Pero la posición fiscal del gobierno central chino es mucho más sólida que la de los gobiernos locales. De hecho, el gobierno central sistemáticamente logra un superávit presupuestario, que en 2021 representó un cómodo 5,1% del PIB. Mientras tanto, el conjunto de los gobiernos locales tuvo un déficit presupuestario del 9,1% del PIB. Este patrón básico se mantiene incluso cuando se ajustan los datos para considerar las transferencias fiscales a los gobiernos locales. Aunque transferir la carga del financiamiento de la inversión para infraestructura a los gobiernos locales desalienta el riesgo moral, los elevados costos de la estructura financiera dominante, junto con su complejidad y falta de transparencia, están llevando las deudas de los gobiernos locales a niveles insostenibles y el gobierno central pagará al final un alto precio.
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Shanghái, China. (Jairo Villegas S.)
Gobiernos locales
El segundo gran obstáculo a la implementación eficaz de la política fiscal expansionista en China reside en la inflexibilidad de los BS de los gobiernos locales. Al principio, se aplaudió que los BS eran un medio transparente para financiar la inversión en infraestructura. Además, como eran relativamente baratos para los gobiernos locales, al menos respecto de los fondos que podían captar por sí mismos, los adoptaron.
Pero por miedo a que los gobiernos locales los gestionaran incorrectamente, el gobierno central impuso normas estrictas para su emisión y uso. En primer lugar, los gobiernos locales no pueden emitir BS en forma directa. Deben informar a los gobiernos provinciales sobre sus proyectos y presupuestos de infraestructura, y estos luego eligen las propuestas para presentarlas al gobierno central. Una vez que el gobierno central aprueba un proyecto, el gobierno provincial emite los BS y asigna los fondos obtenidos al gobierno local relevante.
Para cuando los fondos llegan a destino, sin embargo, es posible que ya no estén alineados con las necesidades del proyecto y ni el gobierno local ni las empresas responsables de la construcción pueden hacer mucho para corregir el desajuste. No les suelen permitir captar fondos en el mercado para cubrir la brecha.
La rigidez del marco actual se refuerza debido a que hay que usar los fondos asignados el mismo año en que se emiten los BS, algo imposible en muchos casos. Y los fondos para pagar los BS deben provenir de los proyectos que financiaron. Debido a esta falta de flexibilidad, en los últimos años no se usó una porción significativa de los fondos captados a través de BS.
China hace bien en responder al insuficiente crecimiento con expansión fiscal (y monetaria), pero decidir la dirección de las políticas es solo el primer paso. Más allá de las fuertes restricciones extraeconómicas, como la política de covid-19 cero, China también debe fortalecer la implementación ocupándose de los desequilibrios en el financiamiento y sus restricciones. En especial, el gobierno central debe considerar financiar él mismo una mayor proporción de la inversión en infraestructura a través del presupuesto público general con la emisión de bonos públicos, además de flexibilizar las normas para los BS.
Yu Yongding fue presidente de la Sociedad China de Economía Mundial y director del Instituto de Economía y Política Mundial de la Academia China de Ciencias Sociales. Formó parte del Comité de Política Monetaria del Banco Popular Chino entre 2004 y 2006.
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