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El presidente del Banco Central de Costa Rica (BCCR), Rodrigo Cubero Brealey, advierte de los efectos negativos para la población si el país frena la agenda de proyectos fiscales negociada con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
De ocurrir, no solo se frenarían los desembolsos semestrales del crédito de $1.778 millones, sino que el país se expone a que el organismo suspenda el plan negociado para sanear las finanzas públicas.
“Este no es un tema que estamos discutiendo en abstracto. Es un tema que tiene el potencial de afectar para bien o mal el bolsillo de los costarricenses”, dijo el jerarca, quien formó parte del equipo negociador por Costa Rica de ese convenio.
El paquete del que Cubero habla incluye la reforma al empleo público, un proyecto que el economista califica de fundamental por su impacto fiscal y los cambios estructurales que ofrece.
El FMI podría suspender los desembolsos en caso de que la reforma no esté aprobada cuando un equipo técnico del organismo venga a Costa Rica, entre setiembre y octubre próximos, a realizar una primera revisión de las metas semestrales pactadas.
Le siguen una serie de iniciativas para generar nuevos ingresos, entre ellas la renta global dual y la reducción de exoneraciones fiscales.
En total, la parte fiscal el acuerdo debe generar un impacto en recorte al gasto y generación de nuevos ingresos del 3,42% del PIB para el 2023.
- En la primera revisión de cumplimiento que hará el FMI, para setiembre, octubre, ¿qué metas debe de presentar el país?
- En esa oportunidad, el Fondo Monetario revisará el cumplimiento de las metas cuantitativas, el avance que se ha hecho con la agenda legislativa de consolidación fiscal y ahí, particularmente, les va a importar la ley de empleo público, que se le llama un parámetro estructural del convenio.
Así que ellos están viendo que realmente la ley de empleo público se apruebe. Pero, además, se verá el avance que se haya hecho con el resto de la agenda legislativa.
El resto de esa agenda, principalmente de componentes tributarios, va a ser fundamental para que se cumpla con las metas cuantitativas de naturaleza fiscal: las de diciembre (2021), junio de 2022. Será necesario que esas metas adicionales se introduzcan, se implementen y, entonces, el Fondo Monetario analizará qué avance se ha tenido con esas reformas.
- ¿Los avances de esas iniciativas se medirán sobre la aprobación en primer y segundo debate de cada una de ellas, o por su progreso en comisiones?
- Ellos van a estar viendo el avance en comisión. También, van a estar viendo cómo se ha venido dando la deliberación alrededor de los diferentes proyectos y, en última instancia, harían alguna lectura de la viabilidad que tengan los proyectos. Es decir, qué tanta probabilidad existe de la aprobación y sobre esa base, van a tomar una decisión si siguen delante con la revisión y la autorización del desembolso.
- ¿Se puede concluir que, en esa primera evaluación, el país debe tener aprobada la ley de empleo público?
- En efecto. El fondo Monetario estará buscando la ley de empleo público. Si no es en ese momento, ciertamente debe ser antes de que la revisión vaya hacia el Directorio del Fondo Monetario.
La revisión del cumplimiento que ha tenido el país con los compromisos que ha adquirido en el contexto de un convenio, lo hace una misión técnica. Luego, esta hace una recomendación al Directorio del Fondo Monetario que es el que finalmente tiene que aprobar la revisión. Una vez aprobada la revisión se da un nuevo desembolso.
Ya sabemos que, en el caso de la aprobación del convenio mismo (el crédito de $1.788 millones), Costa Rica va a obtener un primer desembolso que estamos justamente gestionando bajo esta facilidad de servicio ampliado. Luego, con la primera revisión, vendría la autorización para el segundo desembolso.
Si el Fondo Monetario no está satisfecho con el avance que se ha tenido o si algunos de los proyectos clave no han sido aprobados para el momento de la revisión, podría pedir que ese conjunto de reformas se conviertan en lo que se llaman acciones previas.
Son acciones que se tienen que aprobar antes de que el documento pueda subir al Directorio para su aprobación final. Consecuentemente, si no se da esa aprobación, puede suspenderse la aprobación de la revisión y la autorización para el siguiente desembolso.
Es muy probable que, en el caso de la ley de empleo público, el Fondo Monetario lo convierta en una acción previa de no darse una aprobación antes de la revisión.
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- ¿En qué fecha se daría la aprobación de los avances después de la primera revisión?
- La revisión del staff técnico es para setiembre, octubre y el cronograma está planteado, en este momento, para que esa revisión y la recomendación al Directorio vaya en la primera o segunda semana de diciembre.
Empleo público es fundamental
- Sin un plan de empleo público, ¿no habría acuerdo?
- Es muy probable que no. Si no se ha aprobado la ley de empleo público, es probable que el Fondo Monetario diga que eso lo dejamos como una acción previa y eso quiere decir que no hay desembolsos siguientes. El programa se suspende si no hay aprobación.
- ¿Su aprobación es una meta expresa en el convenio para la primera revisión, o se exige empleo público para esa fecha por ser el proyecto legislativo de la agenda que más avance tiene?
- Es por la naturaleza fundamental de esa reforma, porque toca tanto aspectos fiscales que son fundamentales para cumplir con las metas que se han trazado, pero también por la administración de los recursos humanos en el sector público que el Fondo Monetario la ha considerado un parámetro estructural.
Es bien conocido en Costa Rica el problema que tenemos de diferentes entidades públicas que pagan salarios muy distintos por trabajos muy similares. Una primera noción de equidad es tratar de igualar las condiciones de pago a lo largo y ancho del sector público. Ese es uno de los objetivos fundamentales de esta ley. También, hacer más eficiente el esquema de remuneraciones, de manera que ya no sea solo la acumulación de antigüedad lo que genera un mayor pago, sino también el desempeño y, por supuesto, el nivel de competencia que muestran los diferentes funcionarios en sus entidades públicas.
Nutrir a la gestión de recursos humanos de una mayor eficiencia, de una mayor equidad son objetivos fundamentales de esta reforma. Por eso, más allá de los objetivos fiscales es una reforma fundamental que se ha venido recomendando desde hace mucho tiempo por parte de la OCDE, del Banco Mundial y de los organismos internacionales.
Eso hace que el Fondo Monetario Internacional la tome como una reforma importantísima dentro de este convenio que se alcanzó.
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Ajustes deben combinar recorte al gasto e ingresos
- ¿Los ajustes de esa agenda fiscal podrían modificar los porcentajes negociados de recorte al gasto y aumento de ingresos? Ejemplo, modificar las dos terceras partes de gasto que contiene el actual convenio.
- El Fondo Monetario fue muy claro en las negociaciones en que querían ver componentes tributarios en la mezcla de proyectos para alcanzar los objetivos fiscales. No querían ver solo un proceso de consolidación fiscal enteramente centrado en el gasto, ni un proceso de consolidación fiscal centrado propiamente en los ingresos. Querían ver una combinación. Ciertamente, nosotros ya teníamos en camino la contención de gasto que la Ley 9635 implicaba y parte de los resultados se seguirán viendo a futuro.
- Sin embargo, hay diputados que han anunciado que no aprobarán más impuestos que están en los proyectos de esa agenda legislativa. ¿Hay preocupación de que esos proyectos se congelen en lo que resta de la campaña electoral?
- Eso sería un riesgo para el acuerdo. Sería un factor de riesgo que eventualmente podría llevar a una paralización o suspensión del programa. De ocurrir, podría generar mucha preocupación en los mercados, podría generar presiones sobre las tasas de interés y, eventualmente, sobre el tipo de cambio y la inflación. Es decir, que podrían tener consecuencias negativas para los mercados financieros pero también, fundamentalmente, para el bolsillo de todos los costarricenses.
Este no es un tema que estamos discutiendo en abstracto. Es un tema que tiene el potencial de afectar para bien o mal el bolsillo de los costarricenses. De darse esa aprobación podríamos transitar en una mejor senda de crecimiento económico, ya no solo de sostenibilidad de las finanzas públicas.
Si de alguna forma se entrabara la agenda, en última instancia, redundaría en la dificultad de cumplir con el objetivo de consolidar las finanzas públicas, asegurar su sostenibilidad y podría tener consecuencias negativas para crecimiento económico, el empleo, la salud y la educación de los costarricenses, en los programas de inversión social.
Margen de ajustes a proyectos
- ¿Qué otros proyectos legislativos de esa agenda son indispensables?
- Todos son importantes para cumplir con las metas hacia adelante. Como hemos mencionado, el Fondo Monetario ciertamente entiende que, en una democracia madura como la nuestra, haya una discusión legislativa en torno a todos estos proyectos.
Pueda ser que se le introduzcan ajustes a estos proyectos, mejoras de cualquier naturaleza, pero el Fondo Monetario estaría esperando que las modificaciones que se le puedan hacer sean compensadas con medidas adicionales, de manera que el rendimiento esperado de las reformas no se reduzca, de manera que se puedan ir cumpliendo con las metas cuantitativas establecidas para poder llegar al final, que es el restablecimiento de la sostenibilidad de la deuda.
- ¿Estas otras iniciativas tienen fecha para su aprobación de cara a las revisiones semestrales?
- Como tales no. Los proyectos no tienen una fecha establecida para su aprobación. Lo que sí es cierto que estaba programado que los proyectos entraran en vigencia a partir de determinadas fechas. La entrada en vigencia de esos proyectos en determinadas fechas era importante para que los rendimientos se fueran materializando y, consecuentemente, se fueran alcanzando las metas fiscales.
Lo que está detrás de todo esto es la importancia que tiene la aprobación de esos proyectos para poder ir cumpliendo las metas cuantitativas en los tiempos que se habían pactado, pero más que cumplirle al Fondo es cumplirle al país, a las actuales y futuras generaciones de costarricenses. Que se continúe por la senda de la sostenibilidad fiscal y el desarrollo.
- ¿Qué se podría sustituir en un ajuste del proyecto de renta global, por ejemplo?
- No quisiera entrar a referirme a cada uno de los proyectos porque cada uno de ellos tienen muchos detalles y cada uno de ellos tienen sus objetivos y justificación técnica.
En el caso de renta global, es un proyecto fundamental tanto por sus rendimientos como sus implicaciones de eficiencia. Es un proyecto que ha venido siendo recomendado por la OCDE desde hace muchos años, porque propone aumentar la equidad en el trato tributario de los trabajadores independientes versus trabajadores asalariados.
Este proyecto básicamente permitiría hacer una equiparación de los umbrales de tributación que tienen los trabajadores independientes y los trabajadores asalariados. En este momento hay una enorme diferencia de trato. La OCDE ha venido recomendando que se ajusten esos umbrales; eso no solo tendría un impacto de eficiencia en la equidad en el trato, sino también un impacto fiscal fundamental.
¿Qué se le puede ajustar? Digamos, si hay alguna discusión sobre los umbrales, los montos en que se establecen los diferentes umbrales o renglones de tributación. Habría que buscar entonces cómo compensar lo que pueda perderse. Pueda ser que la discusión no se dé en ese sentido, puede que se dé en otros proyectos, pero el tema fundamental es que hay margen de maniobra que pueden hacerse alrededor de los proyectos que se están discutiendo.
- ¿Se puede sustituir un proyecto por otro que genere un rendimiento equivalente? El impuesto a la lotería, por ejemplo.
- Eso es ya más radical. Lo que hemos hablado es de hacer ajustes en el margen. Cambiar un proyecto por otro distinto que no se había planteado requeriría, eso sí, de la aprobación del Fondo Monetario. Requeriría su venia en el sentido que el Fondo Monetario esté satisfecho de que el rendimiento del proyecto alternativo sea al menos tan bueno como el proyecto que se deja de lado y que, además, tiene un sentido de razonabilidad desde el punto de vista técnico.
Hay proyectos que pueden ser muy buenos en su rendimiento, pero que pueden tener implicaciones negativas para la eficiencia económica o ser contraproducente por otros motivos. Tienen que ser coherentes con las mejores prácticas internacionales.
- ¿Nos puede refrescar cuáles son las metas que el Gobierno negoció con el FMI en el plan de ajuste fiscal?
- En primer lugar, el acuerdo con el Fondo va mucho más allá de lo fiscal. El Fondo Monetario Internacional reconoce que el principal problema de naturaleza macroeconómica para el país, en este momento, es justamente el problema fiscal. Entonces, en el corazón del convenio está el tema fiscal, pero no lo agota.
En las metas de naturaleza fiscal tienen que ver con alcanzar un superávit primario (del 1% del PIB) para el Gobierno Central en 2023 y lograr que a partir de ese año se estabilice la deuda, que empiece a caer su trayectoria en razón con el PIB (producto interno bruto).
Esos son objetivos que se lograrían con una combinación de medidas. Las ya tomadas con la aplicación de la Ley 9635 (reforma fiscal del 2018), particularmente una aplicación estricta de la regla fiscal, y la introducción de nuevas medidas de naturaleza fiscal que requerirían la aprobación legislativa.
Dentro de esas tenemos, por el lado del gasto, fundamentalmente la ley de empleo público. Es una ley fundamental ya no solo por el tema fiscal, sino porque va mucho más allá. En segundo lugar, una serie de proyectos de naturaleza tributaria para fortalecer los ingresos del gobierno.
Esa combinación de medidas permite que el país transite por una senda de mayor sostenibilidad de las finanzas públicas y, sobre todo, que se alcancen estas metas cuantitativas. El convenio contiene una serie de hitos cuantitativos que se trazan con frecuencia semestral.
En cada semestre hay un corte de metas que el país tiene que ir cumpliendo. Y para alcanzarlas, además, hay una serie de reformas estructurales que el país se compromete a tomar.
Más allá de lo fiscal hay metas para el Banco Central. Por ejemplo, metas de un piso a las reservas internacionales del Banco Central. Ese piso se establece con algunos ajustes de la reserva menos los pasivos en moneda extranjera.
El objetivo es que se mantenga el acervo de reservas internacionales en un nivel razonable y, también, con un nivel de inflación que no es igual a la meta del Banco Central, sino básicamente en un rango que el Fondo Monetario establece con base en las proyecciones en los siguientes años.
También, existe una serie de medidas que son de apoyo a programas de inversiones , etcétera, que tiene que ver más con una agenda de crecimiento y de reformas estructurales de mediano y largo plazo.
En resumen, el convenio tiene objetivos de naturaleza monetaria, de naturaleza financiera no cuantitativas, pero sí reformas más estructurales. Hay reformas estructurales en materia de administración pública y metas relacionadas con temas de naturaleza laboral, cambio climático.
- ¿Cuáles serían esas reformas estructurales, además de algunas que ya están en el Congreso?
- Algunas administrativas como Hacienda Digital, la ley de contratación administrativa, ley de aduanas. Por supuesto la ley de empleo público, que es fundamental. Hay reformas relacionadas con la gestión de la deuda pública, la gestión de los proyectos de inversión pública. En materia financiera, tiene que ver con la Ley Orgánica del Banco Central para fortalecer la autonomía y, luego, el de la resolución bancaria que quedó en una ley establecida conjuntamente con el Fondo de Garantía de Depósitos. Ahí, el Fondo Monetario tiene unas sugerencias en materia de resolución financiera.
- ¿Las metas deben cumplirse al finalizar el 2023 o al tercer año de haber iniciado la aplicación del acuerdo?
- Hay diferentes metas con diferentes cronogramas. Las cuantitativas tienen una frecuencia de cumplimiento semestral, entonces, hay un conjunto de metas que se plantean para julio del 2021. Estas son una excepción porque en el programa queríamos dar espacio de holgura para la aprobación de proyectos legislativos. Las siguientes van a ser en diciembre del 2021, pero a partir de ahí serán semestrales. Las siguientes serán en junio del 2022. Luego, en diciembre del 2022 y así sucesivamente.
Esas metas se establecen con un año de anticipación. Así que, cuando se acordó el convenio con el Fondo Monetario en enero, esas metas se fijaron para julio y para diciembre. Las de junio del 2022 se estarían fijando cuando venga la misión del Fondo monetario entre finales de setiembre y principios de octubre.
- ¿El Fondo Monetario establece otra penalidad más allá de suspender desembolsos y disolver el convenio?
- No. Ese es fundamentalmente el instrumento que tiene. Por eso, ellos diseñan los programas de asistencia financiera de tal manera que, en lugar de dar todo en un solo desembolso, pactan los desembolsos en tractos y esos tractos quedan sujetos a la aprobación de una revisión. Esta a su vez depende de que el país vaya avanzando satisfactoriamente el cumplimiento de los compromisos.
