Escuchar
Escuché a algunos diputados esgrimir, al parecer con base en la sentencia número 8320-2020 de la Sala Constitucional, que las convenciones colectivas son admisibles indiscriminadamente en el sector estatal.
Nada más alejado de la realidad. Veamos. La sentencia en cuestión, citando a su vez la resolución 14499-2014, es esta: «En conclusión, las convenciones colectivas no están del todo prohibidas en el sector público, sino que están permitidas únicamente en el caso de trabajadores que no desempeñan gestión pública, es decir, aquellos cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. Siendo la determinación en cada caso concreto de cuáles trabajadores están cobijados en dichas normas, una cuestión ajena a esta jurisdicción constitucional y que corresponde a los operadores del derecho».
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El único defecto del fallo es la parte final, pues otorga una amplia discrecionalidad a cada institución para determinar cuáles trabajadores están autorizados para suscribir convenciones colectivas y cuáles no, a pesar de que en esta y en anteriores sentencias (p. ej. la 4453-2000) la Sala establece que «es constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que prestan no participan de la gestión pública».
La ambigüedad de la redacción insinúa que, en algunas instituciones que típicamente ejecutan gestión administrativa, a ciertos servidores les es posible suscribir válidamente convenciones colectivas, lo cual entra en contradicción con la primera parte del texto y la línea jurisprudencial anterior.
Nótese, además, la distinción hecha por la Sala Constitucional entre instituciones que realizan gestión administrativa directa y las que no.
No se basa en ninguna norma constitucional, sino, más bien, en las contenidas en la Ley General de la Administración Pública. Por tanto, es más cuestionable jurídicamente su última conclusión.
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Claridad. En todo caso, está claro que los tres poderes del Estado, el TSE y la gran mayoría de las instituciones autónomas realizan gestión pública o administrativa directa, por lo cual sus servidores no están facultados para acordar convenciones colectivas según la última tesis de la Sala Constitucional.
Cabe destacar que esa sentencia fue dictada por cuatro magistrados suplentes y tres titulares. Habría que ver si el criterio sería el mismo si la Sala la integraran enteramente los titulares.
Esa sentencia, no obstante su desafortunada parte final, enfatiza y consolida la línea jurisprudencial de la Sala con respecto a que las convenciones colectivas son prerrogativa de instituciones que no llevan a cabo gestión administrativa directa, es decir, las empresas públicas (parte telefónica del ICE, bancos, Racsa, CNFL, ESPH, Jasec y pare de contar).
Todas las demás instituciones, incluidas las municipalidades (prestación de servicios locales) y las universidades (servicio público de educación superior), son harina de otro costal.
El artículo 191 de la Constitución es clarísimo al disponer que «un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos».
Aparte del vocablo inequívoco de Estado que utiliza la norma y que cubre, por definición, las instituciones estatales sin distinción, las actas de la constituyente claramente reafirman la voluntad de los integrantes en 1949 de establecer un régimen estatutario que cobijara a todos los servidores públicos por igual.
Si el constituyente hubiera tenido la intención de excluir a alguna de ellas de la relación estatutaria, lo habría plasmado en esa misma norma o en otra de igual rango.
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Configuración legal. La Procuraduría General de la República coincide en que el derecho de negociación colectiva en el ámbito estatal es de configuración legal. Por ende, los alcances deben ser definidos por normas de rango legal, sin que ello implique violación alguna de normas constitucionales (OJ-107-2020).
Asimismo, es un derecho de configuración legal, según el artículo 7 del Convenio 151 de la OIT y la recomendación número 159 sobre relaciones de trabajo en la Administración Pública.
Es necesario aclarar que el Convenio 151 de la OIT no ha sido ratificado por nuestro país y por esa razón carece de fuerza normativa en nuestro territorio.
En cualquier caso, el artículo 6 del Convenio 98 de la OIT, que sí fue ratificado por la Asamblea Legislativa, prohíbe la celebración de convenciones colectivas en el ámbito estatal. Esta norma prevalece sobre todas aquellas de rango legal, por ejemplo, el artículo 682 y los siguientes del Código de Trabajo.
El Informe 327 de la OIT, caso 2104 del 2012, en respuesta a quejas contra el gobierno de Costa Rica, presentadas por el Sindéu, Siprocimeca y el SEC, confirmó que el derecho a las convenciones colectivas debe reconocerse a las «personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones autónomas».
Sin embargo, ese informe desconoce que el artículo 191 de la Constitución Política establece claramente que «las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirán por un Estatuto de Servicio Civil». Es evidente que las autónomas forman parte del Estado. En consecuencia, sus servidores están sujetos a una relación de empleo público. La segunda conclusión de la OIT es jurídicamente errada.
Facultades legislativas. En resumen, el legislador, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, puede configurar, regular y determinar, por ejemplo, que los servidores públicos que realizan función pública directa no están facultados para suscribir convenciones colectivas, y mantener ese derecho a los que presten sus servicios a empresas públicas o servicios económicos del Estado exclusivamente.
Por las mismas razones jurídicas, el legislador puede establecer la prohibición en cuanto a que en las negociaciones colectivas que efectúen las instituciones estatales se incluyan cláusulas que regulen aspectos salariales, tales como la creación de nuevos pluses o ventajas económicas, y que no, de manera directa o indirecta, conlleven un aumento del gasto público.
Esta jurisprudencia allana el camino para que la nueva ley de empleo público regule el derecho a la negociación colectiva, incluida la prohibición de introducir en ella reglas sobre aspectos salariales, con el fin de hacer posible que el salario global se mantenga inalterado en el futuro.
El autor es abogado constitucionalista.
