EscucharEl 14 de junio el Directorio del Fondo Monetario Internacional (FMI) aprobó la revisión sexta y final del acuerdo de servicio ampliado del Fondo (SAF) con Costa Rica, y tercera y final del acuerdo paralelo sobre la facilidad de resiliencia y sostenibilidad (FRS).
Concluye así un pasaje relevante de la historia económica del país: el SAF fue el primer programa condicional de asistencia financiera que nuestro país suscribía con el FMI en casi tres décadas. Como uno de los responsables de haber solicitado y negociado este acuerdo, y de la preparación de la ruta hacia el FRS, considero necesario hacer un recuento de su génesis y un balance de su desempeño e implicaciones.
Empecemos por la historia. En diciembre del 2018, con el país al borde de una crisis fiscal y golpeado por tres meses de bloqueos y huelgas públicas, se aprobó una vasta reforma fiscal, enfocada en el control del gasto. Sus efectos apenas comenzaban a materializarse cuando en marzo del 2020 nos azotó la pandemia.
La contracción económica resultante sumió al país de nuevo en una difícil situación fiscal. En estas circunstancias, en marzo mismo, solicitamos un acuerdo de financiamiento rápido al FMI, instrumento que otorgaba financiamiento no condicionado de una sola vez.
Pero, ante la incertidumbre que atenazaba al mundo, era claro que necesitábamos el apoyo sostenido del Fondo para restablecer la confianza en las finanzas públicas.
Por ello, en agosto del 2020, solicitamos un acuerdo a mediano plazo: el SAF. Desde nuestra perspectiva, los objetivos centrales del acuerdo eran dar un marco de credibilidad al compromiso de las autoridades con la estabilidad macroeconómica y asegurar de esa forma acceso a los mercados y al financiamiento multilateral.
Que el acuerdo fuera a mediano plazo (tres años, luego ampliado cinco meses más) permitiría abordar problemas estructurales de la economía nacional, pero sobre todo era crítico para dar certeza sobre el marco de políticas macroeconómicas más allá de las elecciones del 2022.
Reformas tributarias
En materia monetaria y financiera, el acuerdo respaldó las políticas ya aprobadas en el contexto de la pandemia e impulsó reformas administrativas para mejorar la operación del mercado cambiario y legales para fortalecer la autonomía del Banco Central y el marco de garantía de depósitos y resolución bancaria.
En materia estructural, se apoyaban reformas a largo plazo para aumentar la productividad, facilitar la inclusión y promover un desarrollo amigable con el ambiente. Entre ellas, se incluían medidas para fortalecer la educación, reducir trámites, fomentar la formalización de empresas y mitigar el impacto del cambio climático.
Pero el foco del acuerdo fue siempre el tema fiscal: la necesidad de restablecer la sostenibilidad de la deuda pública y asegurar el financiamiento del Gobierno en condiciones favorables.
El punto de partida del FMI fue que la reforma del 2018 era insuficiente, y que se requerían reformas tributarias adicionales que arrojaran al menos un 1% del PIB en nuevos ingresos. Por el lado del gasto, el acuerdo se basaba en poner en funcionamiento la regla fiscal y otras medidas incorporadas en la reforma del 2018 y la ley de empleo público, en la que se venía trabajando como parte de la agenda de la OCDE.
Mejora en el balance fiscal primario
Luego de difíciles negociaciones con el Fondo y en lo interno del país, en especial sobre las medidas tributarias que debían impulsarse, en enero del 2021 se alcanzó un acuerdo técnico con el FMI. Además de medidas para mejorar la presupuestación, la gestión de la deuda y la administración tributaria, el acuerdo contemplaba la aprobación de cinco proyectos tributarios: renta global dual, reducción de exoneraciones (incluido el salario escolar), impuestos sobre las casas de lujo y premios de loterías, e impuesto temporal sobre las utilidades de las empresas públicas.
Aun si se aplicaban esas medidas, cuyo rendimiento se estimó en un 1,1% del PIB, se proyectaba que la deuda central del Gobierno seguiría aumentando hasta alcanzar un máximo del 76% del PIB en el 2023, y luego empezaría a caer.
¿Cuál fue el desempeño del programa? El impacto sobre el balance primario del Gobierno Central fue limitado. Ninguna de las reformas tributarias acordadas con el Fondo ha sido aprobada.
A pesar de ello, la deuda del Gobierno Central como proporción del PIB alcanzó un máximo del 67,6 % en el 2021, más de ocho puntos porcentuales por debajo, y dos años antes de lo proyectado en el programa.
La extraordinaria mejora en el balance fiscal primario desde comienzos del 2021, que ha permitido el cumplimiento sobrado de las metas fiscales en el SAF, se debió no al acuerdo, sino a la reforma de diciembre del 2018, apoyada por la vigorosa recuperación de la economía nacional a partir del 2021. El programa tampoco consiguió mejorar la estructura del gasto público.
Cumplimiento de objetivos
Sin embargo, el acuerdo fue muy exitoso en el cumplimiento de los objetivos principales perseguidos por las autoridades; en particular, brindar un marco de credibilidad sobre la buena marcha de las políticas macroeconómicas y financieras, que diera tranquilidad y confianza a los agentes económicos y los mercados durante la pandemia y en la transición hacia una nueva administración en mayo del 2022.
Así, además de los $1.600 millones provistos por el SAF, más los $730 millones paralelos del FRS, el acuerdo permitió acceso continuo a financiamiento en otros organismos multilaterales y bilaterales y de mercados, y redujo el costo de la deuda.
Con el beneficio de la retrospectiva, es tentador menospreciar estos logros, pero ¿cuánto habría costado a los costarricenses la posible crisis fiscal que logró evitarse en medio de circunstancias inciertas?
El programa sirvió también para impulsar reformas administrativas de gran calado en diversos campos: empleo público, administración tributaria, gestión de la deuda, presupuestación a mediano plazo, administración y mitigación del riesgo climático, y operación del mercado cambiario.
Aunque no se obtuvo mayor progreso mediante reformas legales o en asuntos ajenos al Fondo (como la educación), se consiguió mantener cuestiones centrales sobre la agenda de discusión.
En conclusión, el acuerdo con el FMI permitió a nuestra economía, golpeada por la violenta tormenta desatada por la pandemia, surcar con éxito aguas revueltas y peligrosas, y llegar a la otra orilla no solo viva, sino también más fuerte.
Felicito a las autoridades actuales por mantener el acuerdo vigente. Sería prudente considerar un programa de seguimiento.
El autor es expresidente del Banco Central de Costa Rica.
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