EscucharUna de las mesas temáticas del pasado Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencias Políticas (ALACIP), celebrado en San José la primera semana de agosto, se presentaba con un título provocador: “¿Países a la deriva? Estado, sistema político y políticas públicas en Centroamérica”. Mi ponencia en esta mesa tuvo una óptica regional: las dificultades de asentar políticas públicas en los países centroamericanos.
La reflexión tenía como punto de partida una pregunta que hiciera a fines del 2006, en una jornada sobre técnicas de evaluación, el vicepresidente de Guatemala Eduardo Stein: “¿Es realmente posible que nuestros países en Centroamérica sean gobernados por políticas públicas?”. Es decir, que dejen de ser cautivos de la coyuntura inmediata y cambiante y adquieran una orientación estratégica, establecida por los poderes públicos legítimamente constituidos, consolidando así la gobernabilidad democrática.
La enorme duda del entonces Vicepresidente guatemalteco me ha llevado a pensar que Centromérica vive hoy bajo el síndrome de Stein; algo que se vio confirmado por el informe del BID del 2006 sobre políticas públicas (PP) en América latina, donde se muestra que la mayoría de los países centroamericanos presentan los índices más bajos de desarrollo de PP del subcontinente. La valoración sobre esas dificultades tiene dos ámbitos: los problemas referidos a la base sistémica que origina las PP y los problemas procedentes de los sistemas técnicos e institucionales que las desarrollan.
Consenso creciente. Existe un consenso creciente acerca de que estamos en presencia de PP de tercera generación, que ya no son simplemente tecnocráticas, competencia exclusiva de los Gobiernos, ni tampoco corresponsabilidad de gobiernos y sociedad civil, sino que las PP se entienden como productos del sistema político de cada país; entendiendo por sistema político no sólo el ámbito de lo político en el Estado, sino la relación sistémica entre gobernantes y gobernados.
Por cierto, esta conclusión supone un reto para la ciencia política latinoamericana, tradicionalmente centrada en el Estado o bien en la sociedad civil. La realidad le está obligando a cambiar de objeto de estudio, pasando del Estado al sistema político, como categoría relacional; entre otras razones, porque es cada vez más evidente que la calidad de la democracia no depende sólo de la calidad de las instituciones, sino también de la calidad de ciudadanía y de la relación entre ambas.
Al examinar los países centroamericanos pueden apreciarse los problemas que presentan sus sistemas políticos para producir políticas públicas. En Guatemala, el sistema de partidos presenta una debilidad extrema, no solo porque no registra fielmente las demandas de su mitad de población indígena, sino por la acentuada volatilidad de los propios partidos: ningún partido sobrevive como alternativa firme de gobierno una vez que ha conseguido formarlo alguna vez. Cada coalición de gobierno tiende a deteriorarse en el ejercicio de este y cada cambio de gobierno supone una ruptura grave de una institucionalidad acentuadamente débil. Ahora bien, el hecho de que Guatemala tenga tanta dificultad para gobernarse por PP no quiere decir que no se oriente en alguna dirección: desafortunadamente, esta es la que le imponen a corto plazo los sectores sociales más poderosos, con frecuencia divorciados del resto de la nación.
Polarización extrema. En El Salvador, la polarización extrema de proyectos políticos fragiliza el desarrollo de PP nacionales. Mientras ha habido continuidad de los gobiernos conservadores de Arena, las políticas gubernamentales han tenido una relativa estabilidad, pero dejando sólo al Poder Ejecutivo, puesto que el izquierdista FMLN ha conseguido jugar el papel de bloqueador del proyecto estratégico de Arena, que ha buscado una especie de priismo (PRI mexicano) a la salvadoreña: lograr el control de los tres poderes del Estado. Además, las PP siempre enfrentan la posibilidad de una ruptura brusca de dirección, ante la eventual llegada al poder de una oposición radical, algo que parece probable en las próximas elecciones.
En Honduras, la estabilidad del sistema de partidos tradicionales juega a favor, pero su capacidad de recoger el cambio social parece seriamente mermada. Además enfrenta dos problemas serios: la fragilidad de su aparato institucional y la baja calidad de su ciudadanía. Un estudio electoral reciente muestra la particularidad de Honduras: las áreas más postergadas tienen una alta participación electoral (al contrario del mayor abstencionismo que esas áreas presentan en el resto de América Latina), siempre a favor de los partidos más tradicionales, con fuerte presencia de clientelismo político. Esto permite mantenerse a esos partidos, sin necesidad de exigirse demasiado en cuanto a su actualización programática; algo que junto a la debilidad institucional, reduce la consistencia de las PP para enfrentar los crecientes problemas nacionales.
Nicaragua muestra actualmente serias dificultades para determinar un rumbo estratégico. Después de enfrentar varios gobiernos conservadores, el FSLN en el gobierno ha tratado de dar un fuerte golpe de timón sin las condiciones socipolíticas para hacerlo, contra un electorado que vota en sus dos tercios por otras opciones políticas, una Asamblea donde se encuentra en minoría, y una alianza con el sector liberal más cuestionado dentro y fuera del país. En estas condiciones, ha optado por partidizar los poderes públicos y lanzar políticas gubernamentales en un combate numantino contra todo el mundo. El resultado de ello es el quiebre de las políticas anteriores para zigzaguear buscando salidas en orden a impulsar sus controversiales políticas gubernamentales, cuya continuidad es poco probable.
Serias interrogantes. En Costa Rica, donde las políticas gubernamentales tienen mayor consistencia, los recientes cambios sociopolíticos y de partidos abren serias interrogantes. La crisis del sistema tradicional de partidos se saldó positivamente con un recambio de opciones, pero el debate sobre el TLC puso de manifiesto diferencias serias en torno al proyecto de país que se quiere.
La crispación y la acelerada reducción de la confianza mutua entre fuerzas políticas, entre sectores ciudadanos y para con las instituciones, tiende a fragilizar la credibilidad de las acciones gubernamentales por debajo de los mínimos necesarios. Desde luego, en estas condiciones, además de fragilizarse las PP gubernamentales, parece remota la posibilidad de concertar políticas de Estado a largo plazo.
Además de estos problemas de generación de PP referidos al sistema político, los países centroamericanos presentan serias deficiencias en sus sistemas técnicos e institucionales de desarrollo de tales políticas. Carencia de fórmulas estandarizadas para su elaboración, dificultades institucionales para su ejecución, grave debilitamiento de instancias de planificación que las armonice y ausencia generalizada de sistemas consistentes de evaluación (algo de lo que no escapa Costa Rica), permiten concluir que Centroamérica necesita de esfuerzos sistémicos considerables si quiere desprenderse del síndrome de Stein .
